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关于城市化进程中集体土地所有权的重视与改革

作者:林业论文
出处:www.lunrr.com
时间:2019-10-09

一、介绍

城市化是迄今为止对人类社会影响最大的历史进程。特别是在中国,短短30多年的时间里,城市的人口、规模和面貌都发生了巨大的变化,出现了许多问题。在城市中,随着人口和各种资源的聚集,土地的价值突然变得突出。不仅大量集体土地被征入城市国有土地,地方政府也获得了巨额土地增值收益,而一些具有地缘优势的农村集体或个人也纷纷“开发土地”,与政府争夺增值收入。在这一过程中,尽管通过征地拆迁一夜暴富的局面,但对于大多数被征地农民和集体来说,如何保护他们的土地权利缺乏清晰透明的渠道和机制。从宜黄自焚事件到乌坎事件,再到最近的平淡事件,都反映出在产权明晰的基础上缺乏共识的分配机制。随着城市化的发展,农村人口向城市的流动必然导致土地集中的趋势,土地权利将面临重新配置和由此产生的利益分配。但是,现行的集体土地所有权制度缺乏适应城市化对城乡经济交流运行和交换影响的有效机制。

面对城市化,集体土地所有权在运作效率和公平性方面存在双重分歧。一方面,家庭土地承包责任制是集体土地所有权制度改革的结果,在短期内大大提高了农业生产效率,但这种无偿,平均的福利分配实质上是传统的小农经济。支离破碎的商业模式的回报不能实现土地的规模效益,也不能满足农业现代化的需要。而且,这种身份起源于产权,产权决定身份的制度不仅限制了农村土地市场的形成,而且影响了农业的现代化。另一方面,这种基于低效生存保证的产权模型主要旨在通过实现内部公平来实现内部社会稳定。当城市化和工业化重新分配土地时,土地生产作为农业用途将具有无法实现的利益。商业住宅用地在公开市场上出售的价格能补偿农民数十倍甚至数百倍。由于在集体土地所有权问题上存在“有意识的歧义”(He Pitt,2008年),缺乏权利主体和缺乏有效的治理结构,土地成员的集体权利无法得到有效保障,尤其是当它们来自外力。在具有土地代理权的情况下,具有双重代理性质的村委会更倾向于通过外力来实现自己的利益,从而导致对阶级成员利益的不平等对待。

由于农村集体既不是政治上志趣相投的工会,也不是经济上自愿的共同出资和风险分担利益集团,也不是为了实现某些社会目的而自组织的社区,因此,获得其成员资格是世袭和强制性的,必须分离其身份通过法律程序,所以它们具有继承和强迫的特征。建立市场机制的自洽体系,难以提高土地利用效率,实现土地收益共享。集体土地所有权是一套复杂的,多目标的制度安排,需要通过一系列的制度形成和演变过程进行考察,分析其演变的影响因素,并面对城市化进程的发展趋势,为改革提供参考。

II。农村土地所有权的演变路径

(1)新中国初期农民在:的土地私有权

新中国成立前的2000多年,中国的农村土地主要为私有。新中国成立之初,这一传统也得以延续。在1949年《共同纲领》和1950年《土地改革法》颁布中,在实现“农民拥有土地”并按人口分配土地的基础上,农民有权经营,出售和出租土地他们自由分享。随后在1954年采用《宪法》也肯定了农民对土地的所有权。中华人民共和国成立初期,存在“一贫二白”的局面,内外外交困难重重。在农村地区,私人贷款,土地租赁甚至土地销售开始兴起,维护“耕作者土地”的目标受到影响。在城市,工业化的发展需要农业生产的保证。除了朝鲜战争爆发外,当时以市场为导向的粮食供应系统不能保证政府的粮食采购。为了在短期内解决这些问题并实现生产资料的公有制目标,我们必须建立一个不同于以前的新制度。在这种背景下,在苏联集体化运动的影响下,国家开始促进农村土地的集体所有权,实现土地集中。

(二)产业化进程中集体土地所有权的形成:互助组到人民公社

农村集体土地所有权的形成始于互助小组的出现。解放初期,为了恢复农业生产,当地农民自发组建了劳动互助小组,在土地等生产资料所有权相同的基础上进行互助合作生产。互助组在一定程度上解决了忽视土地平均分配用于农业生产经营能力的问题,对建国初期恢复农业生产发挥了积极作用。

1951年,全国互助合作会议成立《中共中央关于农业生产互助合作的决议( 草案)》,拉开了农业合作化、集团化的序幕。以互助合作为特征的农业生产初级社会已经在全国形成。与互助组不同,基层社会实行土地分成,由合作社统一使用。农民参与经营,按地、按劳分配。但实行自愿参与,自由退出。现阶段,土地权属没有发生根本性变化,但出现了所有权和经营权分离的局面。

1955年,中国共产党中央委员会发布了《关于农业合作化问题的决议》。从那时起,高水平的合作运动在全国范围内迅速展开。上层社会要求所有农民进入上层社会,而上层社会则由上层社会经营。农民收入与被社会接纳的土地无关。参加劳动是获得收入的唯一手段,并且只允许退回上层社会。 1956年,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产示范合作社示范章程》,标志着所有土地农民向集体所有制的转变。 1958年,中央政治局扩大会议通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》完全终止了对土地的私有化。此后,包括在短时间内属于农民的土地在内的生产资料全部归公社所有。公社运动完成后,农村土地实际实行“三层所有权,以团队为基础”,建立了以生产队为基本单位的制度,恢复了保留地。可以看出,建立集体土地所有权的过程是农民土地产权逐渐分化,模糊和剥夺的过程。从法律的角度来看,立法机关从未公开废除1950年颁布的《土地改革法》,也没有正式宣布其颁发的“土地证书”已经失效。可以说,至少在1975年《宪法》颁布之前,人民公社将农民土地带入公社是违宪的。尽管集体化运动并未得到各地农民的明确反对,但整个过程不是由形势的发展形成的,而是由政治运动的有力推动而形成的。从反映的农业生产绩效的角度来看,这显然不是理想的。

(三)改革开放时期集体土地所有权的发展:家庭联产承包责任制

1978年,安徽省小港村开始了新一轮的农村土地制度改革。 1983年,中国共产党中央委员会发布了《《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》》,开始在全国农村地区开展家庭承包生产,建立了统一的,分散的农村家庭承包责任制。在这种情况下,1982年《宪法》没有将土地所有权归还农民,而是规定了农村土地的集体所有权。后来,在1988年修改宪法时,增加了“可以按照法律规定转让土地使用权”的规定,在一定程度上实现了土地所有权和使用权的分离。

自从家庭联产承包责任制作为正式制度建立以来,重返市场趋势的改革激发了农村生产要素的活力,并连续几年引发了农业生产的非常规增长。普遍认为,家庭联产承包责任制是20世纪末中国最成功的改革之一。但是,随着城市化的发展和农业现代化的需要,家庭联产承包责任制不仅显示出对生产力的制约,而且还显示出土地所有权转让过程中缺乏对农民和集体权利的保护的不足。

(4)城市化进程中集体土地所有权三权分离

为了维持土地的稳定,中央政府提倡“不增加土地就增加人民,不减少土地就减少人民”,“大稳定,小调整”。实际上,城市对人口的巨大吸引力导致农村劳动力的急剧减少。在稳定土地承包权的基本要求下,土地经营权的转让已成为必然趋势。 2002年颁布的《农村土地承包法》和2007年颁布的《物权法》合法保证农民的土地承包权可以依法分包,租赁,交换,转让或转让。但是,关于土地使用的《土地管理法》法规削弱了土地承包经营权的财产属性,使农村土地在城市扩张中受到不公平的对待。土地的最佳利用具有地理特征和区位特征,并且具有较强的外部性。尽管中共十八届三中全会提议使市场在资源分配中起决定性作用,但当前的集体土地所有权并不是一个定义明确,易于转让的土地产权,土地使用是一个受到深远影响的领域。根据政府规定。简单的政府管制或市场分配无法实现土地的合理有效利用,也无法实现土地收益共享的目标。因此,可以看出,集体土地所有权的``三权分立''状态是对原始改革的进一步改进,是应对城市化影响的暂时妥协和妥协。

中等,不是最终改革的基本形式。

3.集体土地所有制演变的影响因素和趋势

土地归集体所有,农民是集体成员。这种身份清楚地将中国社会定义为城市和乡村。集体土地所有权的产生,演变和发展受三个政治,经济和社会因素的影响,也是这三种力量作用变化的结果。

(i)集体土地所有权演变的政治因素和趋势

从农村土地概念开始,就是通过生产资料的公开消除政治私有化剥削和阶级区别的政治理想,同时实现土地收益的优化和农民的福祉的实现。其主要政治目标是在国家,集体和基于土地的农民之间的政治关系下,通过集体实现国家对农村土地的有效控制,实现对农村社会的有效控制。从实现社会发展目标的角度来看,集体土地所有制代表着消除剥削,实现共同富裕的政治思想。它意味着追求人类社会发展的最高境界,也是实现共产主义目标的探索。但是,追求政治目标会扭曲对土地价值和生产法的理解。尽管家庭联产承包责任制的改革提高了土地的生产能力,但它实质上是对传统的小农经济的回归,并且存在自然缺陷。

从政治上说,对农民拥有土地的所有权有两个主要问题。首先,土地自由贸易引起的土地集中可能引起社会矛盾。第二,失地农民成为社会移民,影响社会稳定。实际上,中国历史上的自由贸易并不是土地大规模合并的主要原因,导致王朝变迁的社会矛盾并不是在地主与农民之间发生的,而是在地主与封建之间的发生的。尺(秦晖,2008)。因此,从这两个方面来看,土地所有权并不是政治不稳定的主要原因。根据户籍统计,目前该市农民占城镇人口的30%以上。经过多年的征地工作,至少有4000万农民失去了土地,并没有给社会带来重大动荡。相反,在土地增值的刺激下,农民对土地权的要求越来越强。

改革开放以来,内部分化和人口输出逐渐削弱了农村集体自身的政治功能。政府对农村地区的行政管理也朝着提供公共服务的方向发生了变化。政策重点也从资源提取转向综合服务。从历史上看,集体存在取决于土地所有权而不是自由结社的结果,而集体成员的身份来自世袭,而不是个人选择。在通过投票形成的权力结构中,特别是在经济利益面前,由家族,姻亲和同学组成的利益集团很难影响集体的强制形成。行使偏离集体利益的轨迹。在一定程度上,集体权利是由村干部控制的,集体土地所有权成为干部所有权,这与建立集体的目的背道而驰,甚至引起国家与农村社会之间的紧张关系。在市场机制下,作为原始国家政治结构的重要组成部分的农村集体,在人口和资本方面与城市面临着双向交流。以集体土地所有权为代表的政治安排的基础将发生根本变化,集体与国家之间的政治关系和集体内部的政治关系都面临着重构。将来,集体创意将被打破。在村民委员会向社会转型的过程中,其公共服务职能将成为首要目标。土地集体所有制的实现也将有更多的体现甚至所有权。国有化也可能是变革的选择。

(二)集体土地所有制演变的经济因素和趋势

从经济的角度看,集体土地所有制实现的土地集中,有利于政府从农村获得农业剩余,有利于实现国家工业化的资本原始积累。在国家工业资本原始积累完成之后,城市工业资本的扩张和基础设施建设需要新的模式,这是农民被赋予合同管理权而不是完全产权的主要原因。

1978年发起的农村土地改革继续了土地革命中的自由和人均福利分配方式,忽视了土地管理的效率和农民的意愿,并通过户籍制度将农民固定在土地上,使他们被动的土地经理。与人民公社的生产方式相比,土地承包责任制的改革提高了生产效率,但趋向于将小农经济分散化,而不是适应农业现代化的社会化大规模生产。在平均分配制度下,土地分割的分散化,与其说是土地使用权的分配,不如说是通过自给自足来保护农民的生存。这种分配方式和对土地流动性的限制极大地限制了土地生产率的提高,特别是当城市就业机会可以带来更高的收入时,农民经常选择放弃土地或减少种植频率。

土地承包经营权的获得虽然是免费的,非市场性的,但这并不意味着农民可以免费使用土地,也不意味着土地租金可以由市场决定。如果农民真正获得了免费使用土地的权利,他们除承担税收外不应该承担额外的土地租金。实际上,在2006年之前,农民不仅要向国家缴纳“公共粮食”,而且还要面对村级的“三个提流”和乡级的“五个总体规划”。而且,集体土地所有权向国有土地所有权的转变不是谈判的结果。通常,政府会在没有农民知识的情况下通过城市规划来改变土地使用和所有权。当政府需要征地时,农民的土地使用权将被剥夺,仅根据原价的倍数通过公开公告予以补偿。可以说,新中国成立以来,农民为工业化和城市化做出了巨大的牺牲,承担了改革的大部分费用。但是,当他们分享改革的成果时,他们就会成为弱势群体。多年来从“减轻农民负担”到“增加农民在土地增值收入分配中的比例”的第一号文件也反映出中央政府一直在努力改变这种状况。

从农业生产和需求的特点来看,依靠家庭分配的农业用地来实现增加收入,实现共同富裕的目标是不现实的。未来的趋势将是,大量的农村人口将进入城市成为公民,而分散的农村土地将集中于规模管理。同时,将有大量的集体土地国有化,城市建设用地以及大量的集体。建设用地(宅基地)的复耕成为农田,粮食自给自足和耕地红线的目标也需要采取集体行动,这对集体土地所有权的转变提出了挑战。

近年来,鼓励从上到下的土地转让和促进家庭农场的发展,恰恰是该国承认家庭承包责任制与经济发展不相容,并试图重新集中土地并促进土地规模效益。从国内外的发展历史来看,稳定,清晰,易于交易的土地产权制度(并不意味着鼓励频繁交易)是实现土地经济效益的基础。

(iii)集体土地所有权演变的社会因素和趋势

集体运动是在“取土而子”的土地改革基础上实现的集体土地所有权,打破了农村社会结构和认知观念数千年,建立了资源高度统一的组织体系。无论是改革开放前的人民公社时期,还是改革开放后的农村家庭联产承包责任制时期,农村集体土地所有制本质上都可以视为一种社会组织,它是一种嵌入在社会整体结构中的东西。制度安排的稳定性在很大程度上取决于社会认知的基础。

农村集体在实现国家政策目标方面作为社会组织发挥着重要作用。但是,面对来自市场机制的外部冲击,集体角色和职能严重扭曲。村民委员会是集体管理者和发言人,是政府与村民之间的矛盾,具有双重代理作用。一方面,村委会作为事实上的土地所有权职能承担者,通过发行,调整和回收土地用途,通过在集体协调小组内部外部分配土地权益,来保护集体和成员的土地权利。权利。村民委员会由有资格的村民直接选举产生。从形式上看,选举村民将村庄公共事务的经营权和集体财产的经营权下放给村委会是平等的。合同关系。另一方面,村民委员会是农村基层政府的代理人,执行国家的农村政策。从行政体制的角度看,地方政府与村委会之间没有从属关系。基层政府只向村委会提供指导,支持和帮助,不能指定,任命或更换村委会成员。村民委员会自行决定村务。实际上,基层政府对农村社会的影响是全面的。首先,与基层政府保持良好关系是村民委员会获得政府资源的基本保证,也是展示村民建立权威和建立正统能力的最重要途径。其次,对于基层政府而言,能否顺利执行各项任务的关键因素是村民委员会是否有意愿和能力执行村民的要求。因此,基层政府与村委会之间的委托-代理关系是建立在非平等实体之间的行政行为基础上的。因此,具有政府权力的村委会作为委托人的村民往往不受制于监督和限制,这也使村委会与村民之间的委托代理关系变得不公平和扭曲。在村民委员会(集体)与成员之间,以及村民委员会(集体)与政府之间,缺乏有效的制衡手段来保护自己的利益,以实现双方利益的平衡。当三方发生利益冲突时,农民作为阶级的一员成为最脆弱的一方,往往是利益被牺牲的一方。这也是农民在感到自身利益受到侵害时,容易采取非暴力、不合作甚至暴力行为的主要原因。

在法理学中,集体所有权作为宪法确认的一种土地所有权,应与国家土地所有权具有同等的地位和权力。实际上,在土地国有化的过程中,作为一个社会组织的集体,其观点被忽略了。集体组织没有在代表其成员寻求公平利益方面发挥作用,但已成为促进国有化的力量,导致集体土地所有权成为薄弱的土地权利。这是当前城乡冲突的主要原因。因此,在市场机制下,有必要重塑集体的组织职能,以保护和实现其成员的合法权益。

第四,城市化进程中的农村集体土地所有制改革

所有权制度不能凭空设计,也不能脱离政治,经济和社会发展的现实。而且,所谓的理论上严格的系统设计在实际操作过程中充满漏洞。可以看出,受政治,经济和社会因素影响的集体土地所有权在城市化进程的影响下不能达到效率目标或公平目标,而是偏离了这两个目标。由于缺乏实质性的治理结构,政治,经济和社会组织的属性正在影响集体土地使用的规则,并且规则的使用存在不确定性,从而导致大量土地纠纷和问题。尽管集体土地所有权目前在运作上存在许多缺陷,但它与我们的社会发展目标并不矛盾,但需要进行改革以适应市场机制。市场机制本身并不要求土地所有权必须是私有的或国家所有,只要所有者在经济运行中以平等的能力参与资源的交换和竞争。当前,可以采取两个改革方向。一种是实现集体所有制的主题。集体土地的使用和收入分配由符合法律条件的集体成员决定。如何实现民主协商的决策机制,需要通过集体探索来实现。行政法规不能代替集体内部治理结构的建设和运作。而且,从经验的角度来看,政府的强力干预往往会导致集体产权的低效。二是淡化集体所有,加强土地承包经营权,在此基础上实现经营权的转移。改革的方向是基于这样一个事实,即当前的集体土地所有权不能澄清内部土地权利,也不能引入外部土地市场竞争。这是由家庭承包责任制所形成的所有权和合同管理权这两种权利分离的深化。下一步,土地使用权应完全实现,并应积极开发衍生土地权工具及其相关的产权交易市场。正在进行的土地权登记工作为实现未来使用权衍生品交易奠定了基础,并使实现土地使用权的财产属性成为可能。这一方向的改革不仅将增强土地权利持有人的意识,而且将有助于实现个人限制公共权力的权力,防止政府滥用征用权,还有助于形成以市场为基础的土地使用权利价格,促进土地开发。公有制下的多种实现形式。

在现阶段,尚无关于土地所有权私有化的共识,试图改变土地所有权的公共性与中国的国情不符。无论是物化还是对集体土地所有权的幻想,都是一项不触及“底线”的改革,对提高土地利用效率具有现实意义。在人类文明与经济发展的过程中,存在着多种分工合作的方式。因此,集体所有制改革不应“一刀切”。不同的地区,不同的集体和不同的耕地条件将具有产权和治理结构。最好的选择是,改革应赋予农民这种选择权。同时,政府必须尊重农民的权益,在完善法律制度的基础上,增强政府维护和执行法律的责任,为土地市场的有效运行而努力。保证。

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