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从官僚制行政到民主治理:公共管理范式转换的再探讨

作者:毕业论文
出处:www.lunrr.com
时间:2019-10-04

一,官僚行政范式及其建立

对于官僚主义的理论讨论,最熟悉的是韦伯。韦伯的官僚理论有两个主要来源:第一,韦伯对现代社会的深刻理解。韦伯认为,从中世纪到近代的西方文明的发展,例如宗教上的宗教改革,经济资本主义的出现和政治公民社会的兴起,实际上正在朝着同一目标迈进。那就是合理化。官僚主义的合理化也是无法撤销和避免的趋势。第二个是韦伯的权力划分和合法性的来源。韦伯认为,任何形式的威权统治都是合理的。他将权限分为三类。传统权威认为,悠久的传统是神圣不可侵犯的。按照传统统治是合理的。它构成了封建世袭制度的基础。具有超凡魅力的权威是建立在克里斯玛式领导者的神圣,非凡气质或杰出功绩的基础上的。领导者制定的道德或社会秩序令人信服地接受了这些信念;而法律类型的权威是建立在理性和法律的基础上的,人们对权威的服从是由于法律建立的等级制度。

由于法学权威具有合理性和合法性的特征,因此具有处理大规模工业社会复杂的行政任务的独特优势。韦伯在法律权威的基础上提出了理性官僚主义的概念。理性官僚不是一种政府,而是一种特殊的组织和管理形式,它具有基于法理学控制的专门功能,固定的规章制度和下级部门。它不仅是一个组织结构,而且是一个管理系统。韦伯试图用理性的官僚主义来抽象现代大型行政系统所共有的最基本特征。这些基本特征包括制度化,官僚化,专业化和非人格化。就像经济学中的完美市场的概念一样,理性官僚主义的定义模型只是韦伯的“理想类型”和高度纯化的理论前提。在美国公共行政领域,这种“理想类型”的组织实践最初是与政治和行政二分法相结合的。正是韦伯通过构造官僚等级组织理论解决了威尔逊的政治与行政二分法的技术问题。威尔逊在1887年提出了政治与行政二分法的思想,强调政治与行政的分离以及行政运作的技术特殊性。古德诺将威尔逊的想法带到了极致。

此后,政治与行政二分法成为美国传统公共行政最著名的说法。对韦伯来说,官僚机构包括承担大规模复杂行政任务的所有组织,如企业、工会,甚至政党。但在大型公共行政机构中,官僚主义正变得越来越普遍。政治与行政二分法理论使公共管理在韦伯理性官僚制中具有价值中立、专业化和客观化的前提。由于行政是一个技术领域,不包含价值因素,行政部门运用理性。官僚主义的组织形式是理所当然的。到目前为止,政治行政分为两部分,官僚制是现实的组织结构,行政组织是最有效、最权威的组织载体,效率是古典公共管理范式的核心价值。-官僚行政范式形成。它强调权力的强势支配和意志的单向宣示,强调行政作为社会控制中介的存在,工具性是行政的主要价值。在构建官僚行政范式的过程中,韦伯的理论和威尔逊、古德诺的理论并非全部来源。此外,frederick taylor是这个范式蓝图最重要的构建者。在《行政学之研究》中,泰勒认为,在工作过程中实现利益最大化的方法是科学管理。泰勒的科学管理进一步确立了效率作为公共管理核心价值的地位。执行效率的秘诀是用更少的投资获得更大的产出。科学管理将管理从个人经验到理性和专业化的一般管理原则。这与理性官僚制有着相似的功能和意义。泰勒说:“过去,人是第一位的,将来,制度是第一位的。一个。”科学管理对官僚主义的意义就在于此。它以有组织的体制取代了个人的“非科学”活动,极大地提高了官僚管理能力和组织规模,使官僚制进一步发展。向大规模发展。泰勒之后,法约尔,古利克和魏洛比等其他行政学者提出了许多经典的行政理论。最著名的管理原则是古利克在Fayol的一般管理原则的基础上提出的“ POSDCORB原则”。 “。在这些经典的公共管理学者的共同努力下,官僚行政达到了其历史声誉的顶峰。一些学者评论说:“在官僚的黄金时代,人们普遍认为美国行政官僚制是最好的。部门和领导者甚至比世界其他地方都好。”

第二,官僚主义的工具扩张与范式危机

自官僚行政范式形成以来,它经常遇到异常现象,但通过放宽传统范式的基本原理,已部分缓解了这种异常现象。范式的范式是赫伯特西蒙的有限理性理论。西蒙(Simon)与威尔逊(Wilson)提出了另一种提高效率的方法,并发展了理性选择理论,但正如奥斯特罗姆(Ostrom)所说:“尽管西蒙(Simon)提出了挑战,但挑战之后,西蒙(Simon)回到了官僚主义的世界,并在此领域进行了研究。官僚主义范式的真正危机在于20世纪行政国家的崛起,这使得官僚主义组织的不合理扩张已成为普遍现象。权力集中和等级控制构成了政府的核心结构,官僚机构自我扩展的性质在公共部门中不断扩展,直到成为行政国家为止,而行政权力是官僚机构。和结构。官僚机构不断扩大的结果是建立充分控制社会和国家的官僚体系,从而使官僚行政成为典型的主导性公共管理。在官僚机构接管公共领域的时代,官僚组织伪造了公共管理中的公共利益,服从控制权拒绝了参与,公平,正义等民主价值观。公共管理的民主管理逐渐失去宣传最终导致官僚主义的范式危机。奥斯特罗姆说:“由于官僚主义政府一直拒绝接受民主价值观,这在某种程度上导致本世纪许多行政改革的努力没有取得成功,并且最近也成为美国政府的宪政危机。 “官僚行政范式危机的外在表现与官僚工具扩张带来的反作用是紧密联系的。许多学者对官僚组织扩张产生的反作用进行了详细分析。例如,默顿的《科学管理原理》和布劳和迈耶的《社会理论与社会结构》对官僚的反职能进行了相当细致而有说服力的讨论。

他们认为,当官僚机构的规模无限大时,每一种官僚主义原则在实践中都会产生以下异常表述。

1.专业化和效率“悖论”。基于绩效导向和技术主义的官僚行政被认为是可以实现高效率的行政范式。但是根据帕金森的研究,当官僚机构变得非常庞大时,将会出现效率低下的危机。帕金森定律认为,官僚人数的增加与工作量的增加无关。这是帕普关于组织无效的法律基于对组织无效活动的调查和分析所依据的法律。帕金森提出了一个重要的官僚增长公式,他说,不管工作量如何,其计算值是官僚机构的雇员人数以一定的速度增长,直到成为巨人为止。随着越来越多的官僚形成越来越复杂的利益,决策中有越来越多的非必要因素,最终使效率低下且无法治愈。公共选择理论认为,官僚制度是提高组织效率的一种方法,可以代替个人选择安排。但是,当官僚机构变得庞大时,它将成为缺乏竞争效率的制度安排。公共产品的供应,缺乏监督和竞争性激励措施,大量潜在的制度缺陷将出现,并最终导致公共服务提供效率低下。

2.制度化和目标逆转与官僚主义。在官僚机构不断发展壮大的过程中,维持官僚体系取代组织目标,成为官僚组织是最重要的。这导致官僚机构取代了目标,从而将强调形式的工具主义转变为主要价值。由于用目的代替了手段,官僚们不再以实现公共利益为目标,而是为官僚主义本身的扩展而扩张,并瞄准官僚体系来组织自己的需求并遵守规章制度,从而建立官僚主义。教义。官僚主义表明,官僚主义过度遵守规则,注意繁文tape节,不遵循客观法律,并在组织内部形成了文学,官僚主义,拖累,僵化和僵化的工作风格。如果这种工作风格不被遏制,它将逐渐发展成为具有鲜明特征的官僚组织文化。官僚主义是人们讨厌官僚主义的主要原因之一。目标反转也表现为过度控制的负面影响。行政组织必须使用纪律来保持纪律和标准化。但是,如果制度和纪律被用作官僚主义的目的,则不可避免地会导致过度控制,而过度控制则会导致官僚主义的过度服从和公民反应的丧失。官僚从自主和自由中创造和纠正的能力以及从错误中学习和纠正的能力最终导致方向的迷失。

三.官僚主义和权力寻租。官僚政府是一个封闭的金字塔形组织。一方面,由于政客们在公共管理方面的业余爱好,官僚们利用技术专家的地位来扭转政治局面。相对公民在行政执法的地位上,不需要对公民直接负责;另一方面,官僚追求个人利益的条件和自由高于前者,法律约束也可能较后者宽松。因此,在官僚主义内部,官僚往往成为一个特殊的阶级,形成官僚主义精英的统治。由于行使公共权力的权利,官僚组织成为特殊的阶级,就会为自己组织的利益服务,从而产生权力寻租。由于官僚主义的薪酬福利关系到行政预算,所以官僚主义寻租的表现之一就是追求预算最大化。追求预算最大化,导致政府公共支出和行政成本居高不下,公共资源被浪费和肆无忌惮。权力寻租的最严重后果是政府成为官僚谋求组织利益的工具。官僚通过行政干预人为创造租金,促使寻租者行贿,最终形成腐败。

4.非人格化和对自由与社会统治的压制。官僚管理是一种非个人的设计。在官僚体系中,官僚被设计为政策执行和公共管理的工具,而个人忠诚只是组织职能职能的机械目的。行政组织的成员转变为官僚机构的一部分。自由被组织秩序和纪律所取代,个人不断运转。与官僚机构相比,官僚机构已成为一种复杂的机器,可以根据固定程序生产标准化的公共物品。在早期,这种公共产品供应模型可以实现高效率。但是,随着官僚组织的不断扩大和社会支配地位的发展,它以官僚组织的形式安排社会生活和公共服务,使公民丧失了选择公共物品的自由,无法获得需求日益多样化的公众。服务。同时,由于官僚主义的扩大,它是社会治理的主要模式。在此过程中,官僚模式通过不断的社会组织扩展到整个社会,这使得普通公民无法避免丧失个人自由。韦伯曾就官僚机构的这种扩张提出以下预言。 “:整个国家,其政治,技术和经济状况绝对完全依赖于受过专门训练的组织系统。每个人都是不可避免的。地面由官僚机构控制。如果人们想逃避这种控制,他们必须建立另一个组织。但是,这个组织也被官僚化了。”

第三,现代性悖论与民主治理范式的兴起

就宏观背景而言,公共管理的规范概念和思想植根于19世纪末的现代世界。这句话意味着现代性是任何公共管理的出口之路,它构成了现代官僚行政的特殊历史背景。在韦伯看来,现代性几乎是合理化的同义词。韦伯认为合理化,知识和价值的分解是现代社会的命运和特征,但韦伯对现代化的最终方向存有疑虑。类似于韦伯,马克思以其冷酷的批判和深厚的人文关怀在其前辈的基础上提出了现代性悖论。他认为,现代性给人类社会带来了丰富的物质财富和工业文明。资本主义的资本化工业化生产所带来的工具理性,席卷了一切的进步并使现代性走向相反。无论是作为一个组织还是一个系统,理性的官僚主义都是现代性的产物。因此,理性官僚主义与公共管理的结合使官僚行政成为公共行政的最初现代形式。正如Famer所说:``公共管理理论的出现是现代性的典范。它从合理化开始,并反映在基于科学技术路线发展公共管理的尝试中。资本主义价值观被纳入官僚主义的尝试中。''/p>

在某些情况下,“现代化”可以看作是阶段性的。工业化是现代化开始的主要方式。工业主义追求一种工具理性,它倡导技术,追求效率,主张权威和纪律,强调等级制和服从,并将个人视为生产大型机器的工具。此外,工业主义还试图将工具理性的逻辑应用于国家治理,并通过不断巩固社会组织的水平来增强社会的管理倾向。官僚管理被认为是工业化社会理性思维的产物。在官僚管理下,工具理性被认为是唯一的理性模型。行政不仅是政治工具,而且官僚机构作为行政主体也被视为庞大官僚机构的冷漠而未受影响的工具。工具理性是实现手段的机械理性。它固有地要求自由和效率,试图通过一条简单的工程主义路线实现现代化。卢卡奇认为,极端的工具理性会导致灾难性的后果,因为“工具理性最关注产品的量化,物质满意度和财富,而没有关注人性和人类价值追求。社会进步建立在实际效用和技术,并尝试将此关键标准纳入所有社会领域和流程。”

尽管韦伯提出了合理的官僚主义,但他认为官僚主义是国家现代化的明确且不可预测的措施。但是他对官僚机构的未来感到悲观,官僚机构的发展被确定为准备将全人类关进笼子的巨型利维坦。韦伯说:“理性精神及其在西方现代化过程中的各种表现,仅从工具理性的角度来看是合理的。从价值观念的角度来看,这实际上是不合理的。”价值理性强调人类系统的社会建构认为,人类社会的最终进步不在于工具理性的工程主义现代化路线,而必须与价值的完善以及正义与平等的社会制度安排相匹配,也就是说,解决所有最终人类问题。它仍然取决于人性的进步,伦理学的发展以及社会道德的提高。在早期的现代化过程中,以工具理性为特征的工业化被认为是利用科学技术将人类从自然与无知的束缚中解放出来,从而成为西方主流的社会历史意识形态。这种以工业家为基础的意识形态甚至已经成为衡量一切对与错的裁判,并朝着以技术和效率来打压人性和道德的道路前进。

这种独特的叙事背景反映在公共管理中官僚行政范式的确立上。它将工具性思维方式扩展到整个公共管理领域,并将民主政治与公平、参与、公正等技术性行政分开。平等、幸福等民主价值观被抛在后面。20世纪初的辉煌之后,到20世纪末,由于工业化的完成,以情境预制和工具理性为主体的官僚行政经历了严重的范式危机。与此同时,西方进入了以信息社会和知识经济为特征的后工业时代。后工业时代,新兴信息和服务业的重要性逐渐超越传统工业部门,社会阶层和规则结构也逐渐发生变化。在后工业社会,民主价值因素进入公共管理领域已成为不可阻挡的趋势。价值理性超越了工具理性。它要求公共管理突出人的作用、人的价值和对人性的追求。在旧政府遭遇严重范式危机、出现新的经济社会背景的情况下,正是民主治理的兴起为解决危机提供了另一种范式。作为对官僚行政在理论和实践上诸多弊端的回应,民主治理构成了对主流公共管理范式的变革。它基于官僚行政的困境,试图引入公共行政参与。代表、回应、公平和其他民主价值观寻求在后工业多元化社会中确立公共管理的合法性。

第四,行政国家与民主治理范式的发展

弗雷德里克森说:“一个多世纪以来,公共行政发生了巨大变化。在美国和其他发达国家,公共事务的行政管理部门急剧扩大,如果威尔逊看到现代公共行政,将会感到震惊。 20世纪行政管理的发展远远超出了威尔逊的估计,在当代行政国家的公共行政管理中,行政管理不再是一种政治工具,而是一种主导性的公共权力,而不是立法权,并承担着维护基本价值的责任。但是,官僚行政仍然将体现工具主义的效率原则视为行政的核心,可以避免公共行政问题,在这种背景下,官僚行政范式正变得越来越反常。通常有两种方法可以解决范式异常仅是对原始范式的创新和调整以及“价值承诺”的科学革命。作为传统科学,官僚行政范式是累积性的。许多人认为这是科学的发展。但是库恩的范式理论颠覆了先前的科学发展观。他认为科学的最终发展来自科学革命。尽管过去的工具主义道路可以将异常事物暂时转变为范式的预期内容,但它是累积性的并不能完全消除这种异常,相反,它变得愈演愈烈,从而引发了范式危机。库恩认为,这场危机的真正意义在于范式革命的到来。

而这种范式革命就是建立民主治理。民主治理作为公共管理的变革范式,提供了一个三维概览,包括“顶层价值承诺,中间层的理论分支和底层的具体示例”。正如官僚行政范式是由韦伯的理性官僚制,威尔逊和古德诺的政治行政二分法,泰勒的科学管理主义和费约尔的行政组织理论组成的。民主治理范式内也有不同的理论分支。和技术流派。其中,以奥斯特罗姆为代表的民主治理是主要类型,其理论主要是通过公共(理性)选择来构建的。瓦尔多(Waldo),新的公共管理部门,布莱克斯堡学校(Blacksburg school)和新的公共服务部门,显然构成了另一种主要民主治理理论的发展脉络。两者都是在官僚行政困境引起的政府危机的背景下产生的。两者都认识到民主治理需要在公共行政领域实现民主,实现民主与权力的和解,但是它们有不同的和解方法,新的民主模式和官僚主义。不同的改革等方面给出了不同的解决方案,从而形成了两条不同的民主治理建设路径。在现代民主政治中,官僚行政是从议会民主时代开始的(威尔逊称之为国会政府),因此在某种程度上可以将官僚行政视为议会民主的伴随者和对立者。尽管民主治理兴起的直接动力来自改革和挽救官僚“邪恶之花”的需要,但在更深层次上,民主治理是对议会民主和代议制的补充。民主政治与行政的适应与兼容性问题。正如福克斯和米勒所说:“民主可以在政治和行政之间双向流动。”

民主治理跨越政治和行政两个主要领域,超越政治管理,使民主政治的核心价值直接体现在公共管理过程中。因此,民主治理体现在国家治理实践中,是民主政治在公共管理中核心价值的体现。就内在价值和核心要素而言,源于人民主权原则的民主政治主要体现在公民参与公共政治生活,民选代表和政府的代议制,政治制度的回应,以及政治机构和机构的责任。性别和人民对公共权力的限制,这些民主价值观构成了民主政治理论和现实发展的基石。通过在公共行政领域实施这些基本的民主价值观,行政管理获得了政治属性,民主治理就此诞生。将民主价值纳入行政管理的过程也是公共管理范式转变的过程,即从以效率为核心的传统官僚行政范式向基于民主价值观的民主治理范式的转变。民主(政治)不是一个有效的系统,但它是最不可能犯错误的系统。同样,民主治理与效率无关,而是基于民主价值观,效率原则是次要的。假设政府发布的公共政策,如果其初衷不利于公共利益,则其执行效率会更高,最终对公共利益的损害也会更大。因此,民主治理可能不是有效的行政范式,而是旨在最大程度地提高公共利益。

结论

从西蒙等人对古典行政原则的批判开始,经过几次范式异常和范式整合,严格意义上讲,公共管理从未发生过库恩意义上的“范式转变”。关键原因是作为价值驱动的尴尬,效率无法逃脱。形成新的“共同信念”。真正的范式转变应该是建立民主治理范式,它为我们提供了一种新的范式,在“价值承诺”方面超越了官僚主义的管理。官僚机构反映了工具的理性思维,并认为可以使用专业知识和技术解决方案来解决所有公共问题。一旦确定了政策目标,行政管理就是一个专业技术问题,可以将这些目标变为现实。但是正如Ostrom所说:“如果基于公共管理专业知识的行为最终损害人类福祉,那么对于公共管理学者和实践者来说,有必要考虑传统的公共管理思想和理论基础;如果库恩的科学革命理论是有效的,我们只能期望在替代范式的情况下解决公共管理的危机。”民主治理范式是传统公共管理的替代范式,这种新范式也意味着“共享”。 “价值承诺”与传统范式以及反映公共管理问题的基本知识,概念和系统完全不同。

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