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中国预算法的修订与政府理财的挑战

作者:农村信息
出处:www.lunrr.com
时间:2019-10-19

财政是政府之母,预算是国家的基础。财政法是国家治理的基础和重要支柱,通常被称为“经济宪法”。 2014年8月,经过10年的修订,全国人大常委会最终以高票通过了《预算法修正案》,完成了20年来的第一次大修,标志着中国财政和税制改革的全面深化。预算字段。 2014年9月,国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014] 45号),进一步明确了政府财政改革的方向,以建立现代预算制度。作者结合从修订预算法的起源和演变的个人经验出发,进一步探讨了中国政府在未来财务管理改革中面临的挑战。

一,预算法修订的起源和演变

(1)修改预算法的由来

尽管现代预算思想在中国的传播可以追溯到1898年的改革运动,但经过十多年的改革开放,1994年颁布了《新中国第一部预算法》(以下简称《预算法》)。 “ 1994年预算法”)。以前是《国家预算管理条例》或《预算决算暂行条例》。 1994年《预算法》颁布之时,中国仍处于市场化转型的初期,因此它仍然具有一定的计划经济痕迹,符合中国宏观经济调控的背景。过去,还出现了禁止地方政府借债的问题。有很强的颜色可以抑制投资冲动。这是由于一年中的社会经济状况,而十一不时地搬家。由于需要修改预算法,我们不能对1994年预算法提出太多要求和指责。从历史唯物主义的角度来看,1994年预算法作为新中国的第一部预算法,已经建立了五级预算,采用了双重预算制度等,其审慎的立法与制度设计思想相结合,条件仍然颇有启发性。

不管在哪里,一切都是不变的。自1994年以来,中国社会经济运行方式的变化引起了全世界的关注。自1998年以来,由部门预算发起的新一轮政府预算管理改革也突破了1994年预算法的范围。这种预算法规定了预算改革实践的现实,并进一步突出了修订预算法的必要性和紧迫性。 2004年3月,在1994年颁布10年法之际,开始对预算法进行修订,并将修订后的预算法纳入全国人民代表大会的立法计划。

(II)修订预算法的早期探索

2004年5月24日至26日,全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会举行了“国际预算法研讨会”,该研讨会的预算由德国,美国,法国,比利时和中国社会科学院负责,国家发改委,财政部等单位。研究和实践工作者聚集在四川成都,讨论修订预算法的问题。这应该是自预算法修订开始以来的第一次大型系统研讨会。

2005年8月,全国人大常委会预算工作委员会在北京怀柔召开预算法修改专家咨询会,充分研究了预算法修改中的17个重要问题。其中,如“预算支出内容与其他法律如何衔接的问题”,几经波折,党的十八届三中全会通过的《定稿》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,“标准化支出与财政收入增长明显或挂钩总值一般不采取挂钩的方式”,另一个例子是会议参考纲要提出的财政预算水平问题。“现行预算法规定,国家实行一级政府预算,建立中央、省、市、县、乡预算。根据最近的改革实践。有必要强调建立五级预算吗?不提一级政府一级预算,它能否站在理论和实践的高度?对一些地方,开始实行县乡财政县直管。你觉得这种做法怎么样?对于预算的提前执行,有人指出“国家预算制度是在中国的预算年度执行的,但是每年批准中央预算的全国人民代表大会是在3月初举行的,这意味着每年没有一个季度的预算。这一问题在各级也不同程度地存在。如何解决这一问题,编制临时预算是否可行?”即使在今天,在本次会议上提出的这些建议也没有得到令人满意的答复。

在上述两次会议上,作者应邀出席并在会上发言,回顾了本年度关于双重预算制度的存在和退出、预算年度日历年和新年制度之间的选择的讨论情况,五级财政是否过于等级化,以及立法机构。各方之间还存在一些分歧,如预算管理权与财务部门的划分等。应该说,这些问题的纠结和取舍,贯穿了未来十年预算法的修订。

2006年3月至2006年4月,全国人民代表大会有关部门完成了《预算法(修订草案)》(征求意见稿),并征求了有关部门和一些智囊团的意见。后来,人们经常说预算法的修订草案,应该说这可能是“草案审查草案”(至少是较早的版本)。就2006年预算法的修订草案而言,最具争议性的问题主要集中在两个方面:一是五级财政节余问题;二是财政预算案。另一个是地方政府的信用问题。在该草案中,废除了1994年《预算法》中有关五级财政和“一级政府预算”的规定,只有“县级及以上政府才能制定预算”(是否“上面的“县级”本身也不够清楚,同时规定“中央预算中的非资本性支出一般都不会出现赤字”,以及地方政府是否可以列出赤字尚不清楚,应该说这些问题一直是修订预算法的主要区别。

当时,作者还在中国社会科学院金融与贸易经济研究所(现更名为“中国社会科学院金融战略研究所”)工作,并有机地参与了这一观点征集活动。经过集体讨论,我们提交了《关于〈预算法(修订草案)〉(征求意见稿)的若干调整建议》。其中,应该说修改预算法需要处理的四个基本关系对随后修改预算法和有关的财税法规具有中长期的指导意义。主要内容如下:

我们认为修订预算法需要处理以下四个基本关系:第一,财政法与预算法之间的关系。预算法只能指定与政府预算有关的内容和要求,也可以表示为涵盖所有金融和经济活动的金融基本法。从我国的实际情况来看,后者更好。当前,中国没有金融基本法,预算法有必要承担《基本金融法》的责任,以便所有金融和经济活动都能在法律上强制执行。第二,复杂性和简单性之间的关系。尽管前算法承担着财政法的基本职责,但对于许多金融和经济活动而言,它并不太麻烦。它应侧重于基本的金融和经济活动,而不是特定的活动。第三,理想与现实之间的关系。前算法必须着眼于长期,相对完善的市场经济背景,同时还要考虑现实的可行性。第四,国家惯例与中国国情之间的关系。前算法涉及许多预算技术,为避免走弯路,国家实践(尤其是在发达经济体中)值得借鉴。当中国的国情与国内做法发生冲突时,应考虑如何更好地根据国情,使预算法能够更好地反映中国财政制度的要求。

(3)修改预算法的缺陷与突破

从2006年到2012年,预算法的修订处于相对较低的时期。主要原因是各种利益相关者的权力,责任和利益的分配,很难达成更广泛的共识。僵局在2012年转头。

2012年7月,在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上进行审核的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》在全国人民代表大会网络上发布并公开征求了意见。截至8月5日,已收集了33万多份意见,超过了2011年个人所得税法修正案收到的23万份意见。但是,预算是政府财务管理的特殊知识。它在管理水平上具有很高的技术门槛,必须具有很高的专业水平才能真正说出来。因此,如何采用“海选”方式让全社会征求意见也值得怀疑。

据媒体报道,与“初审稿”相比,“初审稿”体现了“一进一退”。 “提前”是为了增加预算公开的力度(这也是各界关注的内容); “撤退”是基于财务风险的考虑,并重申了1994年《预算法》的规定,不允许地方政府自己发行债券(这也是基于地方政府债务风险不断增加的审慎考虑。关于“代理国库”和“管理国库”之间的区别,中央银行和金融部门之间还存在另一起争执,这是随后修订预算法的原因之一。国库业务不是中央银行的核心业务,它在中央银行中的地位也被边缘化了,这是一个常识性问题,从这个意义上说,仅依靠国家财政管理的权力下放和制衡,并强调所谓的国际经验,将国库业务置于中央银行的管辖范围内不利于现代银行业的建设。财政制度。但是,中国银行业监督管理委员会,中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的成立导致中央银行的管理职能萎缩,因此国库业务已成为中央银行放手的可怕土地。特别是对于基层中央银行的分支机构,如果将国库业务剥离,恐怕将无缘机构废除机构的可能性。 2014年审核通过的《预算法(修正案)》保留了有关资金管理系统的原始规定。尽管它有更多的折衷办法,但应该说是处理大局的一种方式。毕竟,将来可以通过专门的《国库法》解决国库问题,并且预算法的修订不能被破坏。

事实上,我国预算法之所以被称为“经济宪法”,预算法的修改也屡屡出现,十年来还不足以收效。这是因为《预算法》已经成为财政基本法。在我国现有的《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》、《政府采购法》、《预算法》六部法律层面的金融相关立法中(其余均在《暂行条例》的规定中),只有《预算法》最接近金融基本法。由于我国预算法在财政基本法层面具有更多的功能,其修订不仅仅是预算编制、执行、决算等技术性问题。

但“草案二稿”普遍体现了“立国”的理念,值得肯定。正如2012年8月《国际金融报》采访中指出的,第二次审查值得关注,即它坚持了预算法的几个基本底线:第一,它保留了五级政府预算水平(即中央、省、市、县、乡;第二,预算年度仍采用日历年;最后,为避免进一步的财务风险,在地方政府缺乏债务风险约束的情况下,坚持禁止地方政府举债的规定。从2014年通过的新预算法来看,上述第1条和第2条得到了体现。尽管地方债务问题受到了损害,但它保留了相对严格的限制条件。

经过反复的曲折,2014年8月,全国人大常委会终于审议通过了我国预算法修正案,完成了20年来的第一次重大修改。应该说,回顾预算法修订的坎坷历程,也反映了中国改革运动的“无争议性”特点:每当重大改革被热议、被迫推进,往往收效甚微;当争议耗尽,则是预算法修改的“无争议性”。改革将在最随意的时候取得突破。

二,展望未来:政府财务管理方式转变的主要挑战

新的《预算法》自2015年1月1日起实施。展望未来,不断变化的政府融资方式至少需要解决以下挑战。

(1)加强预算法的权威和合规性

1994年预算法中的问题不仅体现在其法规落后于预算改革的实际需求这一事实上。更严重的是,自实施以来的20年中,其权威性和合规性一直存在重大问题。

以双重预算制度为例,1994年预算法明确规定各级政府实行双重预算制度。但是,自2000年以来的十多年来,每年提交给全国人民代表大会的政府预算报告不再按照双重预算进行报告,也没有解释这一变化的原因。在地方财政层面,除个别地区如河南焦作市外,其他地方基本上都放弃了双重预算的法律惯例。从这个意义上讲,过去十年左右各级政府预算的合法性也值得怀疑。难怪有些学者开玩笑说,自1994年《预算法》颁布以来,似乎没有个人或机构因违反预算法而受到惩罚。这表明预算法已得到充分执行,并已深入人心。因此,建议废除预算法。

在法理学领域,有一种说法是“恶法也是法律”,这意味着在法律生效后,它始终有效,无需法律修改或废除程序。当代中国“恶法也是法律”的价值在于增强法制化过程中的规则意识,解决法律难以执行的问题。这也应适用于1994年《预算法》和经修订的《新预算法》。但是,在当前的中国,遵守预算法存在一个有趣的循环:认为1994年《预算法》的规定不充分(事实上,直到废除这些规定之后才有积极的解释),导致长期不遵守根据《双重预算》的法律规定(自2000年起,该规定持续了十多年。最后,在2014年修订《预算法》时废除了该规定。此外,在地方政府问题上也存在同样的情况筹集债权。

因此,完成《预算法》的修订确实是中国预算发展史上的重大事件,但是如何确保新的《预算法》的权威仍需要长期的努力。

(2)年度预算平衡机制的辩证研究

在中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确提出了“建立跨年度预算平衡机制”的改革方向。新的《预算法》第12条第2款规定:“各级政府应建立跨年度预算的平衡机制”;第三十二条规定:“各级预算应当按照年度经济社会发展目标,国家宏观调控的总体要求和年度预算平衡的需要,参照上年度的预算执行情况和有关支出。 “。应当按照规定的程序征求各方意见后,编制本年度的绩效评价结果和收支预算。

2014年9月,国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》,强调需要根据经济形势的发展和财政政策的反周期调整,建立跨年度预算平衡机制。以中央预算的跨年度预算余额为例。具体解释如下:“如果执行中央一般公共预算有超收,则超收收入将用于弥补赤字,补充预算稳定调整基金;如果有短期的增长,则将由预算来稳定。在全国人民代表大会或其常务委员会批准的政府债券余额之内,调节资金,削减支出或增加赤字并发行债券。”

但是,在通用视图《关于深化预算管理制度改革的决定》中对该问题的具体解释仍无法确切阐明什么是“跨年度预算平衡机制”。上述规定中只有一项带有“平衡”一词,意思是“在全国人民代表大会或其常务委员会批准的国家债务余额内增加赤字并发行债务余额”。由于最终目标是平衡债务问题,因此不可能谈论跨年度问题。国家债务余额限额或债务借款额是批准的一年或批准的一年。这对于中期财政计划很有意义,但就跨年度预算平衡而言,实际上几乎没有相关性。因为如果债务余额也可以算作预算余额,那么就不会出现赤字财政问题。这也是一个常识问题。

根据作者的个人理解,如果您真的想建立一个跨年度预算平衡机制,则应该更多地体现在周期性预算平衡标准的构建和遵守上。根据周期性预算平衡标准,用经济周期代替传统会计年度并不需要每年实现财政收支平衡,而仅需要在经济周期中实现动态平衡。但是,前提是衰退与经济周期的上升是对称的。只有这样,才能在经济周期中弥补损失,以实现预算平衡(Ma Cai,2014)。但是,实际的经济周期通常是不对称的,并且经过长期的经济衰退后通常会促进经济繁荣。为了在消化经济期间实现巨额财政赤字并实现预算平衡,有必要在经济繁荣时期实施紧缩财政政策以实现预算盈余。这很容易使来之不易的经济繁荣回到谷底。因此,在正确理解年度预算平衡机制的机制之前,仍然不能放弃年度预算平衡的标准,否则很容易陷入赤字融资的困境。

(3)妥善处理全口径预算体系中各子预算的有序衔接

新的《预算法》强调预算中包括所有政府收支,而不是采用已被广泛使用的更加通用的“合并预算管理”,并且还阐明了全口径预算管理系统的组成,是一个重大的进步。新的《预算法》第4条第2款规定:“政府的所有收支都应包括在预算中”。第五条第一款规定:“预算包括一般公共预算,政府资金预算,国有资本运营预算和社会保险基金预算”。同时规定“政府资金预算,国有资本运营预算和社会保险资金预算应与一般公共预算挂钩”。

在这种多复合预算系统中,如果要实现每个子预算有序收敛的目标,则需要确保每个子预算的会计核算和报表合并的一致性。换句话说,在合并会计报表的情况下,是否应在排除内部交易等重叠部分之后汇总子预算?是否有必要计算全口径财政收入的总数?如有必要,可以通过上述四个预算的合并数据计算出财政收入和支出总额吗?在将来实施应计制政府综合财务报告的条件下,这四个预算是否也应采用应计制报告的形式来体现呢?如何解释或解决这些问题,恐怕很难达成共识。从这个意义上讲,全面实现全面预算管理改革的目标虽然值得期待,但只能保持谨慎乐观的态度。

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