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论烟草监管

2017-12-05 15:00 来源:期刊 点击:
本论文总共有六个部分,首先引言部分主要会阐述该论文的研究背景、国内和国外关于烟草研究的相关论述、本次研究的主要目的和研究方法、研究的主要内容、研究过程中的创新思维和还存在的不足。
not strictly prohibited. But in order to achieve a relatively balanced state, the adoption of major policies to improve the tobacco tax, reduce the tobacco market transactions, but it also led to the tobacco market in the hands of a few people, it is easy to form a market monopoly.
This paper has six parts. Will first of all, the introduction part mainly elaborated the paper research background, domestic and foreign research on tobacco related is discussed, the main purpose of this study and the main content of the research methods, research, creative thinking during the course of the research, and also the deficiencies.
The second part introduces the general theory of tobacco monopoly market regulation,
现今,世界各国政府对烟草行业制定了一系列不同的控制措施,主要源于烟草行业具有两个特殊属性,其一是烟草有害人体健康,各国政府都不鼓励民众吸烟;其二,烟草又是一种正常的消费品,既然是消费品就不能禁止销售,
但是烟草行业企业又不能像其他公益性企业可以获得政府的财政补贴,企业经营面临较大压力。从烟草销售角度来看,沈阳烟草采取的专卖制度存在着巨大缺陷,不仅会滋生腐败,更是限制了烟草企业的可持续发展。综上所述,笔者认为,沈阳烟草行业改革势在必行。
一、国内外研究论述
1、国外研究论述
(1)烟草行业监管研究
一般来讲,在现代经济理论中,政府监管被看作是以经济调控为目标,抑制行业寡头垄断,促进市场合理竞争的一种必要手段。在完善社会和经济效益的同时,也能使消费者权益得到保护,加强社会福利服务。而传统经济理论观则认为,政府相关监管机制不到位才导致了市场竞争混乱,因此政府应该加强调控不正常竞争。针对目前的情况,我们参考以下的控制理论:
该理论认为,政府和个人都应该认清自身的责任和义务,制定对烟草行业有效可行的控制措施是企主要的职责所在,并且由于市民吸烟而导致的负面的社会影响,政府应该负全部责任。对于吸烟者个人而言,吸烟对个人及家庭导致的高费用支出及健康威胁,自身应当有清晰的认识。
被世人称为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊认为,要想保障政府权利的公平性,从而有效避免政府雇员被政府侵犯,
无论是政府规制理论还是企业理论,都无法完全解决烟草行业根深蒂固的问题。因为烟草行业的问题不仅是社会生产力的不足,外部社会成本高也是其主要问题。要想解决这样的问题,必须要借助市场的力量。政府机构作为社会公共利益的代表,对于市场失灵得问题,应当制定最可行的管理方法来使市场得到控制。
以韩灵梅、吕玉权为代表的相关学者认为,烟草行业改革必须将竞争机制当做首要基础,实行适当的专卖制度。以张晨英,江海燕为代表的学者则提倡,应当对专卖制度设置时间限制,其他相关制度可做适当的调整。
陆玉泉认为,中国特有的烟草行业专卖制度在前期的确获得了一些不错的成就,但是其负面影响就是导致一个区域的产业结构形成不够完美,国际竞争力明显缺乏,草这样的角度看来,打破烟草专卖制度是有意义的。针对专卖制度而导致的贫困的国际竞争,学者们从社会学、经济学、法学,再结合自身实际认识,分析得出了沈阳烟草行业监管的综合性观点。
笔者结合国内外相关烟草行业理论,再结合沈阳烟的实际情况,指出并阐述了专卖制度存在的诸多问题,并提出了相应的改进策略。总而言之,烟草垄断制度改革迫在眉切。
1、烟草专卖制度
烟草专卖制度是中国计划经济时期专门为卷烟市场开发的垄断管理制度。这是为了提高烟草制品的质量、维护消费者利益,以确保国家长期稳定的税收。烟草业在中国烟草专卖局实行统一领导,纵向垄断监管,整个行业集中财务监督和物资资源,生产、供销、国内外贸易都是统一操作和监管。[11]《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》两部发文做出了清晰的定义:烟草行业垄断主要是指对生产和销售烟草专卖货物实行进出口业务垄断;烟草专卖则是指香烟、烟草、卷烟纸、过滤棒等烟草制品实行垄断买卖。
《烟草专卖法》制度的执行是否到位、查处规定的如走私、贩卖假烟等违法行为是否有力度,都应当由烟草专卖行政管理部门依法监督。并且监督和执行过程必须有法可依,有制可循,监督人员必须佩戴专门的徽章,出示相关检查证件。
(1)烟草专卖许可证,即与烟草生产、流通、进出口各类烟草相关的资质证件;(2)烟草专卖品准运证,即指烟草产品进入市场的运输相关证件,无证件不能非法运输流通。众所周知,实施准国家运输许可证制度,可以有效地保障烟草行业的国家控制。
二、烟草专卖市场监管
在上世纪90年代,我国政府颁布了《中华人民共和国烟草专卖法》,进一步使得烟草产品的生产、销售、进出口权更加规范化、制度化。在不同的国家,烟草行业监管中的应用,如高税收、行政许可的特许经营或监管手段垄断,最严重的是垄断,垄断是一种经济手段是监管制度的重要内容之一。笔者认为,无论是烟草行业,还是其他如烟草行业类似有专门制度的行业,国家和政府正确的做法是合理维护市场秩序,包括将企业和个人纳入行政控制权内,对商品流通过程实施集中管理,最终使得专卖制度有松有驰,合理合法,也不违背市场规律。
对于烟草市场的规制,烟草行业的垄断主要是从生产过程来看。中国四大烟草公司(中国烟草总公司、中国烟草进出口公司、以及中国烟草机械公司、中国烟草总公司)应该在烟草产品领域受到监督和指导,公司也有具体的业务活动;区域烟草企业和城市建设的不同水平,密切监测烟草专卖监督管理公司负责该地区的立法和管理实施的管理水平。国家烟草专卖场建立严格的监督管理体系,紧紧抓住烟草行业的生产和销售过程中,垄断经营城市、直辖市负责烟草的监督和定价。价格制定后,其他相关部门不能对既定的烟草价格随意改动。在供应端,烟叶供应采用提前签订意向采购合同的方式进行,即烟草生产企业提前与农民签订采购合同,约定采购数量和价格,农民按合同数量定量种植烟草,收割后按合同交付。这样可以避免不合理的超量种植造成供大于求的局面,也使烟草企业可以有计划的生产。在此过程中,应当按照国家的相关规定签订采购合同,烟叶必须由受托的个人或者单位来购买。
第三、烟草专卖内部监督
在我国国情下,烟草专卖制度可以体现出我国的行政监督制度,国家享有烟草专营权利,并且采取集中垂直化管理模式,监管工作从上到下,由国家统一领导制定方针,国家烟草专卖局,国家烟草控制最高当局,负责在不同地区建立垄断相关部门所有的烟草。遥相呼应的省市县级烟草专卖局,则负责对细分领域进行管理和监督,实现监督工作有层次有重点。烟草专卖部门不仅要对外部市场进行监督,对内部人员也实施同样严厉的监督工作,烟草专卖行政主管部门和人员有渎职滥用权利的情况,且情节严重构成犯罪的,依法应当承担刑事责任。
国家烟草局加强内部监督,建立专业监管人员责任,强大的内部监督队伍;二要加强烟草行业从业人员的思想教育,包括烟草企业员工和政府工作人员,提高思想理论水平的内部员工,维持正常运转,维护国家利益。在内部监督方面,相关人员不仅仅要有预防渎职滥用权利的本能,主管级别人员还应当不断提升自己的专业技能,锻炼自我挖掘和分析问题的能力,能给团队确定较准确的工作方向,最终为烟草行业提供科学合理的管理和领导。
三、监管方法
首先,政府成立了零售香烟经销商协会。
建立卷烟零售企业,可以统一对烟草市场价格进行管理,以更好地开展烟草市场监管工作。此外,协会的建立也有利于大胆的会员管理行为违反协会自治协议;在许可证管理中,企业成员要制定格式,严格评价,实行合规检查。协会定期举办内部研讨会,为会员提供专业知识和管理知识培训,打造一个良好的行业生态圈,实现社会和会员共赢的局面。
其次,由政府制定的规则和条例
政府应结合当地行业的实际情况,制定科学的协会章程制度,任命或选举协会班组成员,为后续协会工作开展做好铺垫。协会模式使得信息传递更加高效畅通,班组成员要定期发布公告,为所有会员提供最新的政策条文和其他商业信息。
第三,政府部门的直接监督和管理
政府指派两名政府人员,与卷烟协会会员、卷烟营销专员,一起成立一个小的监管分支机构,这样从政策端到销售端,信息反馈的速度大大提升。监管分支机构的成员,要加强学习提升,以专业的姿态服务整个行业,互相之间要接受其他成员的监督,做到透明化执勤。在工作执行时能大大的加快信息反馈速度,
第四,网络监督与管理
在当前互联网经济繁荣发展的情况下,部分烟草产品通过网络直供,这意味着网络监督必不可少。同线下监督类似,网上监督也需要成立相关的监督组,首先制定网络监督框架体系,然后围绕该框架展开,选择合适的人才投入到监督中去。目前网络监管较为缺失,政府部门和烟草协会都应当加快建设网络监管体系,培训出专业的人才,监管机构逐步规范化,形成有效的管理模式。是政府管制理论的主要创新,它主要包括公共部门实现民营化。无论是政府规制理论还是企业理论,都无法完全解决烟草行业根深蒂固的问题。
但很难满足实际工作的需要。这主要体现在两个方面。一是在团队结构上,总体看来,执法队伍人员的年龄较大,这样的结构十分不合理,加之教育水平低。随着烟草业发展,历史因素导致全县烟草执法队伍处于低水平、老龄化年龄、员工结构不合理,总体执法水平和不平衡能力,创新力度不强,缺乏监管活动;二是由于执法机构的成本管控和政府部门重视程度不够,财政对执法部门的预算有限,导致执法所需要的工具设备,如车辆、办公电脑、系统和通讯设备等设施配备不够齐全,使得工作效率低下,难以实现科学高效的监督检查工作。

四、内部监管团队质量不均衡
值得一提的是,这几年,随着政府越来越重视这一块工作,给执法人员安排了较多的各种培训、教育等,对执法人员进行定期考评,这一系列措施有效提高烟草专卖执法队伍素质,执法队伍呈现出高质量,高标准的效果。当然,随着社会的发展,新的问题凸显,主要有以下几方面的体现:
第一,整体素质不高,执法水平低
如前文所讲,内部人员整体年龄偏大,文化程度不高,学习和创新能力较差,使得整个团队的基本素养和专业水平不高,从而导致执法水平低下。目前现有的垄断监管机构,基本上基本上都是高中毕业,甚至一些超过50岁的老员工,教育程度低于高中水平。这样的团队要实现高质量执法几乎不可能。
第二,团队的专业背景不符合人群。执法首先有自己的理解,并尽可能通过了解行业法律法规和有关法律,以有能力把握方法。虽然沈阳当地烟草局也比较倾向于招收有文化有学历可塑性强的大学生来丰富法律团队,但这毕竟是少数,加之缺乏专业的训练,也很难实现高质量执法。由于以上一系列问题的两个方面的结果:一是教育水平低,接受新知识的能力弱,知识面较窄,难以适应新的形势和要求的不足;知识的分析、法律判断,认识不深,有时不能按照市场监督,盲目操作,专业发展模式,缺乏了解,导致案件的定性[23]。
第三,执法人员责任感低下
众所周知,垄断行业拥有最多的资源,与其他竞争激烈的行业相比,从业人员毫无压力感,但收入却高出很多。长期在这样的状态下工作,会让从业人员失去警惕、失去创新和学习能力,没有压力就没有动力,自我提升的意愿几乎没有,这进一步使得团队素质低下。为解决这一问题,[24]一些老员工愿意接受加工和相关事件,但法律法规不能灵活地应用垄断来解决自身的问题。省烟草专卖局郑重指出:一些同志不但连基本的文件都没有搞懂,对于工作的开展比较茫然,没有自己深刻的体会和认识,使得监管的工作做不到位。在工作中,忽视服务规范性,全凭自己的喜好做事,没有服务意识和服务理念。
第四,作风随意,执法形象不文明。
执法是最直观的执法质量,文明执法队伍,关键是落实对象关系。第十七届全国人民代表大会报告明确要指出,各个职能部门应当建设一支有文明、有素质的高质量执法队伍。尤其是在烟草行业,因为行业的特殊性,高质量文明执法显得尤为重要。而实际的情况是,反垄断执法队伍离高质量执法还有相当大的距离,比较常见的有各种野蛮执法、暴力执法、选择性执法等等行为,这不仅有损害执法团队的形象,更是损害了国家和政府的形象。这个问题普遍存在,严重影响社会主义和平社会的建立,它也是急需改进的。
第五,执法激励机制缺失,监管力度不足
执法队伍现有的考核制度多为班组团队考核,虽然也有实施岗位责任制,但最终责任和考核未落到执法人员个人身上,同时使得激励机制缺失,导致执法力度不足。现有的垄断评价方法也有许多不足之处,即简单粗暴,评价过程评价不好,你好。我的评价分数很好,结果往往是“未能在某些单位的动作形式上实现监督,由原来系统的实施已成为的轮换。”

五、完善沈阳市烟草专卖市场监管的对策
为进一步推进精益监管,沈阳烟草专卖局(公司)对绩效考核监督作为提高公司治理水平的有效手段,积极创造健康的市场秩序。内部运作的规定,可以坚持企业的整体效率提高目标效率,运用关键业务指标法,结合自身实际设计,建立区县局(营销)部门)和各部门的工作绩效考核制度,经营目标,提高整体经营管理水平。[26]外部市场秩序的建设,可以创新市场监督,提高检验效率,稳定烟草价格,平衡销售。
六、加强无证户清理整治工作   
沈阳烟草专卖局可以进一步规范卷烟市场秩序的运作,帮助零售码头建设,明确清理将纳入县,县局垄断工作绩效考核,围绕“五到位”开展专项清理整改工作,市场净化率,保持良好的市场条件。
一是仔细部署,故障排除信息到位。沈阳市局要求落实基层单位的责任,首要信息做好调查,“全面,清晰,准确”的网络型库存区域,详细了解营业场所,经营能力,经营规模和经营量信息,以及统计,筛选,分类归档收集的信息,确保无盲点,无死角,整体信息。
二是分类监督,综合管理到位。按照上市法律的规定,制定可行合理的基层监管执法条例,同时参照烟草专卖许可证中关于烟草经营规定的相关规定,制定出合理的监管范围;不符合许可证条件,在教育劝诫无效的情况下,工商行政管理总局坚决取缔,通过“管理,打,封,疏”等一系列举措,做好了地区无卡禁止转型工作。