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关于对在华境外非政府组织的分类财务监管

作者:哲学论文
出处:www.lunrr.com
时间:2019-09-30

一,中国境外非政府组织活动概述

1949年至1978年之间,由于国际和国内形势的影响,几乎没有外国NGO(简称海外NGO)在中国活跃。改革开放后,这种状况开始改变。政府采取了灵活多样的方式使社会组织合法化,外国非政府组织也开始进入中国。自1990年代中期以来,海外非政府组织加快了进入中国的步伐。特别是在1995年第四届世界妇女大会在中国举行之后,各种形式和形式的外国非政府组织为民间社会增加了多样性和复杂性。目前,外国非政府组织在中国的活动已经有了一定规模,它们在中国的作用和影响不可低估。境外非政府组织在中国的作用具有双重作用:一方面,境外非政府组织为中国带来了大量资金,在扶贫救灾中发挥了积极作用,并带来了先进的技术和管理经验。国内非营利组织的发展起到了一定的促进作用。然而,另一方面,少数海外非政府组织广泛收集了有关中国政治,经济和社会发展的各种信息,在中国边境地区进行了深入的社会调查,借此机会渗透和摧毁了中国,并创造了公众形象。在国际社会上的意见,严重危害了中国的国家安全与统一。例如,2008年2月27日,国家民主基金会(NED)接受了达赖喇嘛“ 9月10日运动”的紧急申请,并提供了大量财政援助。外国非政府组织在中国开展的这些活动极大地影响了中国的政治,经济和社会发展,也不利于外国非政府组织在中国的健康发展。

2.当前中国境外非政府组织财务监督中存在的问题

(1)监管机构不明确,政府职责不明确。目前,中国的外国非政府组织实行双重管理制度,即两个行政管理部门(注册管理机构和业务监督单位)处于同一行政级别。非政府组织管理。其中,注册管理机构主要负责外国非政府组织的注册,设立代表处,准许进行临时活动等,并对中国境内的外国非政府组织的活动进行年度检查,并对违法行为进行调查和处理。业务监督部门的主要职责是就建立非政府组织代表机构,开展临时活动以及实施新项目提供咨询,并依法监督和指导外国非政府组织及其代表处的活动。同时,有必要协助公安机关和其他部门对外国非政府组织及其代表组织的侵权行为进行调查和处理。行为等。由于双重管理系统仅赋予两个监督单位监督权力,但没有明确其义务,因此允许外国NGO注册的前提是找到愿意承担责任的业务监督单位,并且业务监督部门正在衡量组织是否符合注册条件。这些条件通常与外国非政府组织给业务部门带来的利益以及其发展可能带来的政治风险和责任有关。因此,外国非政府组织的注册和审批过于依赖监管机构的主观意图,导致一些符合注册条件的组织无法合法化,最终导致大量的社会组织在法律外运作。与繁琐的注册程序相反,一旦获得批准并注册为合法的外国非政府组织,我们就可以高枕无忧,对其活动缺乏必要的指导和政策支持,对其行为的监督和管理非常有限。

(2)法律制度不健全,合法化程度低。海外非政府组织在中国的活动已初具规模,其活动领域已逐渐涉及到社会生活的各个方面,如relief灾,教育,环境保护,卫生和贸易。在中国境外,非政府组织作为承担某些公共责任的社会组织,应受到法律法规的保护,在法律框架内享有相应的优惠政策,并接受有关政府部门的监督。但是,从国内理论和实践的角度来看,中国目前只有两项法规《外国商会管理暂行规定》(1989年6月)和《基金会管理条例》(2004年3月)为中国的境外非政府组织提供了法规依据。此外,这两个规定实质上是组织形式,在中国运作的海外非政府组织可以简单地分为两种:海外基金会和外国商会。在中国大多数外国非政府组织的管理一直不能依靠,而“没有办法依靠”造成了两个困难:一方面是外国非政府组织对在中国的工作感到困难而感叹;另一方面,是官方抱怨外国的非政府组织在中国很难管理。考虑到中国境外非政府组织的数量不断增加,活动的日趋复杂以及中国法治环境的重大变化,过去分散的法规无法适应当前的情况。《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》目前,这只是初步审查,已经受到许多外国非政府组织的质疑和反对。因此,在总结多年来国外非政府组织管理经验的基础上,从增强党政管理能力和维护国家安全的战略高度出发,应考虑《境外非政府组织管理法》的框架结构和规定,以实现科学立法和民主。立法。

(三)对资本收支管理不重视。海外非政府组织为中国的经济和社会发展筹集了大量资金,并在扶贫和救灾领域做出了积极而有意义的贡献,但往往被外国非政府组织忽视。对各种资金来源的深入分析和理解。尽管中国政府规定不允许海外基金会在中国募集资金,但一些海外基金会通过与国内机构或跨国公司合作开发项目在中国募集资金。此外,许多海外基金会尚未注册开展活动,其募集资金也没有受到监管。资金是来自国内还是国外,这一点更加未知。

3.分类有助于实现中国境外非政府组织的有效政府管理。目前,有成千上万的外国非政府组织活跃在中国,其活动涉及救灾,教育,医疗和环境保护等二十多个领域。带到中国的活动资金可以达到数亿美元,而且其影响力正在不断增加。由于注册困难,只有少数中国境外的非政府组织得到合法注册。在实际活动中,大多数在中国运营的外国非政府组织尚未注册,在已注册的外国非政府组织中,绝大多数组织是通过工商部门注册的。外商投资企业有权雇用雇员或转移资金。显然,这不是NGO注册的真正形式。中国境外非政府组织的有效管理是促进经济发展和维护社会稳定的必然要求。通过对中国境外的非政府组织进行分类,可以帮助政府进行统计和管理,并掌握其进入中国的动机,目的和活动。等,以便找出外国非政府组织在中国从事同类活动的习惯法,以达到提高管理效率的目的。根据我国境外非政府组织类型的不同特点,根据当地情况,采取本地化,及时的管理措施,采取不同的制度政策指导和规范,优化政府公共管理资源的配置。应该说,最早将非政府组织归类的尝试是约翰霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙和赫尔穆特安哈尔领导的研究小组。他们评估了分类系统,例如联合国国际标准工业分类系统(ISIC),欧洲共同体经济活动分类系统(NACE)和国家免税组织分类标准(NTEE),以找到这些系统。缺点已形成“非营利组织国际分类系统”(ICNPO)。根据此系统,根据其主要经济活动,全球非营利组织被分为12个主要类别的27个子类别,包括文化和娱乐,教育与研究,健康,社会服务和环境。此后,根据不同的分类标准,联合国,世界银行和国内外各种学术机构提出了多种分类方法。中国非政府组织的分类是基于组织性质,公益组织和互利组织的分类。会员组织和非成员组织,环境组织,人权组织,扶贫组织和妇女组织,例如公司慈善机构,特殊法人,NPO法人,中级法人实体和普通法人资源动员方法,公共和非公共组织离岸非政府组织的性质和目标是分类金融监管的基本前提。只有明确境外非政府组织的性质和目标,政府部门才能更有针对性,利用形势,顺势发展,深入挖掘,充分发挥境外非政府组织的积极作用。中国特色社会。和谐社会服务。根据非政府组织的性质进行分类是世界上最常用的分类标准。结合居住在中国境外的非政府组织的实际情况,可以根据组织的性质对中国境外的非政府组织进行分类,即公益非政府组织和互惠互利。中国境外的性非政府组织。中国境外的非营利性非政府组织是指通过提供准公共产品而使公众受益,而不是从自身利益中受益的组织。互惠互利的中国境外非政府组织主要依靠专业服务来使其成员成为受益组织。

4.建立中国境外非政府组织分类财务监督模型

(1)构建境外非政府组织分类财务监督模型的原则

1.分类监督原则。从性质和目标的角度来看,中国境外的NGO可以分为主要基于公众利益的中国境外NGO和中国境外NGO。对于中国境外的非政府组织个人来说,最大化社会公共利益的目标与最大化自我利益的目标是不平等的。这两个目标在一定程度上是矛盾的。如果这两个目标并存,将导致外国非政府组织。中国活动的管理混乱。在为境外非政府组织建立财务监督模型时,不可能采用统一的规则来监督和管理境外性质不同的非政府组织,而是要根据境外非政府组织的特点对其进行区分,并实行差异化管理。制定战略,制定不同的财务监督和管理目标,并采用相应的监督方法,以便聚集具有类似管理特征的中国境外非政府组织,节省有限的政府公共管理资源。目前,中国对境外各类非政府组织实施了统一的监督管理策略,政策法规未对境外各类非政府组织进行区分。这种监管方式与分类监管不符,不利于政府。它的管理也不利于外国非政府组织在中国的可持续发展。因此,迫切需要建立分类监督模式来改善这种情况。中国境外的非政府组织根据组织的性质分为两种。一个是在中国境外的公益性非政府组织,另一个是基于成员和自身利益的互惠互利。非政府组织。根据境外两种非政府组织的各自特点,制定了不同的政策法规,并采取了相应的配套管理措施,建立了境外非政府组织的分类财务监督模式。

2.权衡原则。为了确保非政府组织分类财务监督模式在中国以外的有效运作,有必要赋予监督者和组织管理者相应的责任和履行职责所必需的权利,即遵循相对权利原则。和责任。责任权是互补的,相互限制的和互动的。责任是指监管者和组织管理者必须对国家和社会承担的义务。权利是完成职责的必要保证。权利和责任是平等的,这里有多少权力,应该承担多少责任。同样,什么样的责任应具有相应的权力并获得相应的利益。明确每个监督机构的职责,赋予部门必要的权限以完成其职责,并根据部门的职责分配利益。如果监管者想履行其职责,则必须赋予他某些权力。否则,责任和权力将使调节器负担沉重。相反,如果监管机构仅具有权力而不是其责任或滥用职责,则将侵犯国家利益,危害国家安全。利益(包括经济利益和声誉利益)可以产生动力,并充分调动监管机构的积极性。因此,有必要给予与监管者职责相对应的利益,如果责任大于利益,对监管者的热情无疑是打击,最终将导致中国境外非政府组织的监管大幅度减少。因此,在为境外的非政府组织建立财务监督模型时,必须遵循责任第一,责任负责,责任负责,责任负责,为人民利益负责,对三位一体和全面负责的原则。相互平衡。监管者真正成为责任的承担者,权力的拥有者和利益的享受者。

(二)境外非政府组织的财务监督模式

1.选择监管方式。非政府组织的决策和治理取决于特定的组织结构和系统。在许多非政府组织中,有三个机构:董事会(董事会),高级管理人员(秘书长)和监事会,它们形成了相互分离和制衡的格局。董事会通常被选为组织决策和治理的最高机构,其职能通常包括决定组织目标和宗旨,确定组织计划和发展,筹款以及招募和解雇领导者的决策。在这种模式下,董事会和监事会的职能直接影响非政府组织的治理,并决定组织的社会信誉。由于不同的监管目标,对于大多数组织来说,对不同组织实施不同且更严格的监管措施是大多数国家的普遍做法。监管机构应对中国境外不同类型的非政府组织采取不同的评估和激励机制。中国非政府组织以外的公益组织主要致力于促进社会弱势群体的社会公益活动,涉及扶贫,环境保护,教育,卫生等领域。影响范围广,对它们的监督也严格。监督机构可以通过干涉中国境外公益性非政府组织监事会的权力,监督和检查活动范围,管理者的可持续性,资金来源以及资金是否用于支持非法活动。等问题。对于境外互利的非政府组织的监督,我们可以借鉴外资企业的管理方法,重点关注批准前证书是否完整,有效,生产经营是否超出业务范围,是否经过批准。合作的对象是合法的。

2.公开披露信息的程度。建立公开透明的运作机制。尽管应从理论上披露与利益相关者有关的信息,但对于互利互惠的非政府组织,其自身利益与成员的利益密切相关。因此,它们应基于其成员和捐助者。要求公开信息,政府部门通常不应采取太多主动干预措施,也无需向公众解释太多。对于境外的公益性非政府组织,由于资金来源的特殊性和最大化公共利益的属性,并考虑到利益相关者的不确定性,因此有必要进行严格的社会监督和政府监督。的。

五,有效实施海外非政府组织分类财务监管模式的配套措施

(一)完善相关法律法规不能依靠大多数海外非政府组织在中国的长期活动。只有《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》法规保护和管理一些外国NGO。随着中国境外非政府组织活动的更加广泛和深入,它们所面临的风险和矛盾将逐渐增加。法律是保护外国非政府组织在中国活动的最有利武器。只有依法治国和规范管理,才能维护其合法权益,促进其可持续发展。目前,中国关于外国非政府组织的立法落后于中国境外非政府组织的发展。因此,在国外建立完整的非政府组织政策和政策体系已成为当务之急。 2014年12月22日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案)》,这是中国针对外国非政府组织的第一部特别法。

2015年4月,《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》已提交第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议。草案规定了外国非政府组织在中国设立代表处和进行一次性临时活动的注册和许可程序。有关政府部门及其授权组织为外国非政府组织依法开展活动提供法律咨询,政策咨询,业务指导和活动责任,为确保和规范外国非政府组织在中国的法律活动提供法律保护。促进交流与合作。草案还阐明了外国非政府组织违反本法规定的相应法律责任。制定境外非政府组织管理法,不仅是指导和规范境外非政府组织在中国活动的客观要求,而且是维护外国非政府组织在中国的合法权益的客观要求。这也是全面推进法治社会主义国家建设的重要措施。

(二)管理体制改革目前,注册管理机构和业务主管部门在中国境外非政府组织的“双重管理”体系中存在缺陷,管理实体的责任不仅受到限制,而且不仅具有可操作性管理功能的不足,而且管理职责更加交叉和模糊。严格的注册准入条件限制了一些外国非政府组织在中国的合法权利,一旦海外非政府组织在中国的活动获得批准,注册管理部门就很少履行其监督职责。业务单位的业务活动与中国境外的非政府组织有着千丝万缕的联系,因此难以真正履行其监督职责,导致政府缺乏监督。为了改善这种情况,有必要改革现行的双重管理制度,在中国境外设立非政府组织管理部门,并建立全国性的海外非政府组织监督制度,登记管理机构,业务主管,和其他相关部门。中国境外的非政府组织的各种监管职能已逐渐纳入该体系。一方面,统一有关外国非政府组织在中国活动的各种信息,统一政府法令,围绕中国境外非政府组织的监管问题协调各职能部门之间的关系,并阐明不同政府机构之间的责任,权力和义务等。香港境内的所有海外非政府组织都置于统一的国家行政监督体系和相关政策的框架内。另一方面,我们分析了尚未进入中国活动并具有更大影响力的国际非政府组织。他们了解自己的组织宗旨,分析其在非中国活动的原因,并积极介绍对中国的经济,政治和社会发展产生积极影响的外国非政府组织。从而在国外建立统一的非政府组织监督管理体系。

(三)建立监事作为理性“经济人”的监督评价体系,也将追求其收益或效用最大化的目标,监事有一定的权利实现其目标。导致“监管失灵”的可能性。因此,有必要对监管机构进行重新监管,建立一套评价体系,对监管机构进行必要的激励和约束,并定期对监管部门进行考核,并将考核结果作为监管部门或监管部门奖惩的依据。考核制度要明确对管理者的责任、权力和利益进行监督,明确监督过程中的责任、程序和惩罚措施。对于监管机构的评估和评价,不仅要看境外非政府组织是否参与违法活动,还要看监管机构能否及时发现境外非政府组织(如组织管理者)的经营风险。能否采取适当措施防范组织的这些重大风险,能否预测组织未来的发展趋势,能否积极引导境外非政府组织的发展,各方面都应作为奖惩管理者的考核指标。

此外,还必须建立严格的问责制度。对境外非政府组织的监管一旦出现问题,必须对其监管人员进行经济或行政处罚,处罚力度必须很大。这样,就可以防止和纠正监管机构可能出现的违规和异化现象,促使监管机构了解外国非政府组织在华活动的真实情况,有效避免监管机构的不作为。

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